Voies parallèles : les relations canado-autraliennes depuis les années 1890

Greg Donaghy

Pendant le dernier quart du XIXe siècle, l'écart géographique et psychologique qui séparait le Canada des six colonies australiennes a soudainement rétréci. Les conquêtes successives de l'Angleterre victorienne en Afrique et en Asie -- grâce auxquelles Londres dominait désormais plus d'un quart de la planète et plus du tiers de la population mondiale -- déclenchèrent une vague d'enthousiasme romantique pour l'empire. Cela était particulièrement vrai au Canada, où la stagnation économique, les tensions entre francophones et anglophones ainsi que le leurre américain de l'enrichissement facile faisaient douter certains de la capacité qu'avait le jeune pays de s'en tirer seul. Au milieu des années 1880, le chemin de fer du Canadien Pacifique ayant fini de se serpenter à travers les Rocheuses, atteint le littoral du Pacifique. Quelques Canadiens influents commencent alors à y voir une partie intégrante d'un réseau qui unirait la Grande-Bretagne à son empire asiatique. Pendant cette décennie, alors que le Canada colonise ses province occidentales et commence à regarder au-delà du Pacifique, l'idée d'un lien rattachant le Canada aux colonies d'Australasie, par câble et par bateau à vapeur, fait son chemin dans la population.

Des relations sans chaleur : 1886-1939

Le gouvernement canadien n'est pas aussi impressionné par le visage romantique de l'empire. Néanmoins, il est bientôt forcé de reconsidérer ses relations avec les colonies d'Australie. Le marasme du commerce mondiale, les pressions constantes des exploitants forestiers de Vancouver et l'insistance avec laquelle Sir Sanford Fleming prône le câble transpacifique, le poussent à accorder davantage d'importance aux colonies. En mai 1893, le Cabinet décide d'accorder à un Australien, James Huddart, une subvention de 25 000 £ pour exploiter un service régulier de transport maritime entre le Canada et la Nouvelle-Galles du Sud. Peu après, Mackenzie Bowell, le premier ministre canadien de l'industrie et du commerce, accepte de diriger une délégation qui ira chercher en Australie de nouveaux marchés pour les exportations canadiennes. Il n'est pas optimiste. «  Je n'attends pas de résultats immédiats et extraordinaires de notre visite en Australie, écrit-il à la veille de son départ. Ceux avec-qui nous sommes en froid depuis si longtemps ne peuvent guère être amenés à resserrer leurs liens avec nous du jour au lendemain.  »1

À son étonnement, Bowell est bien reçu en Australie. Suite à son retour, l'hiver de 1894, le gouvernement prend deux décisions visant à améliorer les relations canadiennes avec les colonies britanniques du Pacifique : d'une part, il accepte d'organiser une conférence coloniale pendant l'été de 1894 et, d'autre part, il décide d'envoyer John Short Larke à titre de premier délégué commercial canadien en Australie.2

Mais les espoirs du Canada allaient bientôt être déçus. Lors de la Conférence coloniale d'Ottawa en 1894, qui réunissait des représentants des six colonies australiennes, de la Nouvelle-Zélande, des îles Fidji et de la Grande-Bretagne, la proposition canadienne visant à renforcer les relations commerciales de l'empire par un système de tarifs préférentiels britanniques est rejetée, les deux principales colonies australiennes, la Nouvelle-Galles du Sud et le Queensland, s'y étant opposées. L'initiative canadienne, croyaient-elles, paraissait conçue pour saper la protection tarifaire australienne.

Arrivé en Australie en janvier 1895, Larke fait face à une tâche tout aussi difficile. Une presse protectionniste accueille le délégué commercial canadien en prévenant ses lecteurs que «  la réussite de [Larke] sera proportionnelle à notre tendance suicidaire  ».3 Seule la Nouvelle-Galles du Sud lui prête attention lorsqu'il demande aux Australiens d'aider Ottawa à subventionner la ligne maritime de Huddart, alors en difficulté. L'Eastern Extension Company, qui exploite un service télégraphique liant l'Australie à l'Égypte et, de là, à l'Europe, encourage l'opinion à faire opposition au câble transpacifique. La seule manifestation d'intérêt pour le commerce avec le Canada connaît une brusque interruption lorsque la mise en place de la fédération australienne étant imminente, les entretiens préliminaires entre Larke et le premier ministre du Victoria sont suspendus.

Tout semble néanmoins donner raison au Canada de persévérer. En dépit de ses déboires financiers au début, la Canadian-Australian Steamship Ligne réussit à établir un service maritime régulier. Le commerce bilatéral quoique encore embryonnaire, en profite. La valeur des exportations canadiennes vers l'Australie -- bois, saumon en conserve et machines agricoles -- triple entre 1892 et 1900. Mieux, le Canada enregistre un surplus intéressant : en 1900, il exporte des biens d'une valeur supérieure à 1,6 million de dollars, alors que ses importations ne sont que de 660 000 dollars.4 À la même époque, les six colonies commencent à modérer leur opposition au câble transpacifique. Facilités par des liaisons maritimes régulières et un câble sous-marin, les échanges entre les deux dominions britanniques semblent promis à une expansion certaine après la fédération des colonies d'Australie, en janvier 1901. Le premier ministre libéral du Canada, Sir Wilfrid Laurier, encouragé par les exportateurs canadiens à profiter de ces événements, nomme en 1903 un second délégué commercial en Australie.

Ce dernier, D.H. Ross, ne fait guère avancer les choses. La plupart des exportations australiennes vers le Canada sont agricoles et donc déjà admises en franchise. L'Australie n'a pas vraiment besoin du large accord commercial réciproque que souhaite le gouvernement Laurier. Au lieu de cela, elle propose que les deux pays négocient un accord portant sur un nombre très limité de produits. La tendance protectionniste, dont l'effet sur les politiques australiennes est amplifié par une série de gouvernements minoritaires instables, complique encore les négociations. Celles-ci traînent sans aboutir pendant une bonne partie de la décennie, mettant à rude épreuve la patience du Canada. En 1909, lorsque l'Australie ne répond pas immédiatement à une offre de conclure un traité sur la base étroite qu'elle avait préconisée, Ross ne contient plus son exaspération :

Tant de ministres successifs m'ont assuré de leur sympathie pour la cause du commerce préférentiel que souhaite le gouvernement du Canada, que j'en suis presque arrivé à ne voir dans ces sentiments que des lieux communs vide de sens.5

Laurier partageait l'indignation de son délégué commercial et, tandis que les relations commerciales avec les États-Unis reprenaient de la vigueur, la conclusion d'une entente commerciale avec l'Australie perdit de l'intérêt à ses yeux.

Le revirement de Laurier n'étonna probablement que peu d'Australiens. Beaucoup, en effet, étaient alors convaincus que «  dans quelques années, le Canada deviendrait soit une république indépendante, soit une partie intégrante des États-Unis  ».6 De fait, leur accent nord-américain et leur attitude populiste semblaient associer les Canadiens aux Américains plutôt qu'aux Britanniques. Les efforts que le Canada déployait pour concilier ces deux influences sur sa vie nationale amenèrent de plus en plus de frictions entre lui et l'Australie, quant à la nature des relations à l'intérieur de l'empire. La vision impériale qui avait poussé le Canada à s'intéresser à l'Australie, suscita également un certain nombre de projets visant à fédérer l'empire, selon diverses formules. Les tenants de cette idée faisaient valoir qu'une fédération permettrait aux dominions de concilier leurs intérêts avec la politique étrangère et de défense de Londres. En échange, ils assumeraient une petite partie du fardeau financier associé à la défense de l'empire.

En Australie, surtout après la guerre sud-africaine, cette vision impérialiste rencontrait beaucoup de sympathie. Isolée par le vaste océan Pacifique, où l'impérialisme de l'Allemagne, de la France et du Japon avait libre cours, l'Australie voyait la fédération impériale comme le moyen de faire en sorte que les décideurs britanniques tiennent compte de ses intérêts lorsqu'ils remanieraient la disposition des ressources navales de l'empire. Les Canadiens sont, pour leur part, désillusionnés par suite de la guerre des Boers, et l'idée d'une fédération impériale leur fait de plus en plus peur. L'importante minorité canadienne-française, profondément imbue d'une perspective nord-américaine et sceptique quant à la mission impériale de la Grande-Bretagne, considère ce projet comme un piège dont le seul but est de forcer les dominions autonomes à assumer une plus grande part de la défense de l'empire.

D'un commun accord, les premiers ministres des dominions autonomes esquivent cet épineux problème à la Conférence coloniale de 1902. Il est toutefois impossible d'éluder la question indéfiniment. Frustré de n'avoir pu à plusieurs reprises persuader la Grande-Bretagne d'expulser la France hors des possessions françaises des Nouvelles-Hébrides, le premier ministre d'Australie, Alfred Deakin, arrive à Londres pour la Conférence coloniale de 1907 déterminé à modifier les assises mêmes de l'organisation de l'empire. Il propose à la conférence de créer un conseil impérial qui assumera la responsabilité générale de la défense et de la politique étrangère de l'empire. Un secrétariat exécutera les politiques convenues et facilitera les communications entre les rencontres. Laurier est rebelle à cette idée. Conscient qu'un resserrement des relations de l'empire irriterait l'opinion canadienne-française, il accuse son homologue australien de compromettre l'autonomie gouvernementale des dominions. Un débat orageux de plusieurs jours s'ensuit, mais Laurier, dont Deakin dira plus tard qu'il a fourni une «  contribution de cinquième ordre à la conférence  », reste intraitable.7

Cette divergence fondamentale sur la façon dont l'empire devrait être organisé interdit temporairement tout rapprochement. Même l'élection, en 1911, d'un premier ministre conservateur et tenant de l'empire, Sir Robert Borden, n'a que peu d'effet immédiat sur l'attitude méfiante du Canada à l'égard des problèmes impériaux. Toutefois, lorsque la Première Guerre mondiale éclate en août 1914, les doutes de nombreux Canadiens quant à la valeur de l'empire disparaissent dans le tumulte des passions. Le pays se jette dans la bataille aux côtés de l'Australie et des autres dominions d'outre-mer. La guerre ravive le débat sur l'organisation de l'empire. Cette fois, le Canada et l'Australie poursuivent à l'unisson des objectifs identiques.

La guerre mettait les gouvernements des dominions dans une position inconfortable. Même s'il incombait toujours à ces derniers de déterminer la nature de leur contribution à la cause alliée, la Grande-Bretagne continuait de dominer complètement la stratégie et la politique supérieure. Au début, alors qu'on croyait que la guerre ne durerait que quelques mois, cette situation était parfaitement acceptable. Mais le conflit se prolonge et l'on comprend peu à peu sa terrifiante portée. Quelques premiers ministres des dominions commencent à se montrer nerveux et mal à l'aise. Au cours d'une visite à Londres en 1915, Borden lance une campagne pour forcer le gouvernement britannique à mieux informer les dominions de l'évolution de la guerre. Au début de l'année suivante, le premier ministre d'Australie nouvellement élu, W.M. Hughes, emboîte le pas à Borden. Lors d'une brève rencontre à Ottawa, ils s'entendent sur un ensemble d'objectifs communs pour les dominions.

Le tandem Borden-Hughes s'avère redoutable. Ils persuadent aisément le premier ministre britannique, David Lloyd George, de la nécessité d'établir des mécanismes officiels pour faciliter la consultation entre la Grande-Bretagne et les dominions. Lors d'une conférence impériale sur la guerre, les premiers ministres des dominions sont invités à réfléchir au problème des relations dans l'empire, tandis que l'Imperial War Cabinet leur permet d'exprimer directement leurs vues au chapitre de la conduite de la guerre. Le premier combat pour une souveraineté plus grande des dominions est gagné en avril 1917, lorsque la Conférence impériale sur la guerre reconnaît «  les dominions en tant que nations autonomes d'un Commonwealth impérial, ayant le droit de se prononcer sur la politique et les relations étrangères  ».8 Un an plus tard, cette expression théorique de la souveraineté des dominions se traduit dans la pratique, lorsque Borden et Hughes réunissent encore une fois leurs forces pour obtenir une représentation distincte des dominions à la Conférence sur la paix de Paris.

Le fait que Hughes et Borden aient réussi de la sorte à prouver que les intérêts de la Grande-Bretagne et des dominions pouvaient être respectés dans une même politique étrangère impériale allait servir temporairement à asseoir la coopération entre l'Australie et le Canada. Après la guerre, toutefois, la relation s'avère d'emblée tendue. Hughes aborde les discussions sur la paix de Paris, bien déterminé à améliorer la sécurité de l'Australie en annexant la Papouasie-Nouvelle-Guinée. Quant à Borden, il s'inquiète du maintien de la coopération anglo-américaine, seul résultat positif de la guerre. Une rupture des relations canado-australiennes, par suite d'un désaccord sur le sort des colonies allemandes du Pacifique, n'est évitée que de justesse. Les fonctionnaires parviennent en effet à trouver un compromis qui satisfasse à la fois le désir de Hughes d'annexer la Nouvelle-Guinée et le souhait de Borden de ne pas aliéner un président américain ardent défenseur de l'autodétermination.

Le premier ministre qui succède à Borden, Arthur Meighen, n'a pas autant de chance. Rien ne saurait camoufler la distance qui sépare l'Australie et le Canada au sujet du renouvellement du Traité anglo-japonais de 1902. Aux yeux de l'Australie, ce pacte de défense mutuelle demeure la meilleure et peut-être la seule garantie efficace contre une agression japonaise. Par contre, Washington s'oppose fermement au traité, qui, de fait, l'empêche de jouer un rôle majeur comme gardien de l'ordre dans le Pacifique. Une reconduction de l'alliance nuirait presque certainement aux relations anglo-américaines et mettrait le Canada dans une position intenable, puisqu'il devrait choisir entre ses deux principaux alliés. Vu l'importance des enjeux, Meighen et Hughes arrivent à la Conférence impériale de 1929, tenue à Londres, bien résolus à ne rien céder.

Dès l'ouverture de la conférence, Hughes insiste avec provocation pour que le traité soit immédiatement reconduit. Au cours des jours suivants, la cause australienne est défendue par une pléiade de talentueux orateurs britanniques, dont Lord Curzon, secrétaire au Foreign Office, et Lord Arthur Balfour, président du conseil. Sans se démonter, Meighen attaque. Le Canada, déclare-t-il, a «  un droit particulier à être entendu  », car si une guerre éclatait entre les États-Unis et l'empire, le Canada «  serait comme la Belgique  ». Quelque forme qu'on lui donne, ce traité ne satisfera jamais les États-Unis. L'empire n'a d'autre choix que d'y renoncer.9

Le premier ministre australien est outré. Il met en doute l'interprétation que fait Meighen de l'opinion américaine; il s'oppose `ce que la politique impériale soit dictée par Washington; et il se moque avec mépris de la puissance navale américaine. Il tourne en ridicule le malheureux Canadien :

Que nous offre [Meighen]? Quelque chose que nous puissions comprendre? Quelle est la solution de rechange au renouvellement du traité? Il n'y en a pas [...] Permettez-moi maintenant de m'adresser directement à monsieur Meighen au nom de l'Australie [...] Qu'il regarde son propre budget [de défense] et le nôtre et il comprendra ce que signifie le fait d'avoir comme voisin un grand pays tel que les États-Unis, sous l'aile duquel le dominion du Canada peut se réfugier en toute sécurité [...] Je dois considérer que M. Meighen défend la cause non pas de l'empire, mais des États-Unis d'Amérique.10

Sa conférence désormais compromise, Lloyd George s'empresse de retirer la question de l'ordre du jour. À la fin, les vues du Canada triomphent néanmoins. Lors de la Conférence de Washington, en 1921, le Traité anglo-japonais est remplacé par un ensemble pratiquement inapplicable d'ententes multilatérales de désarmement, conçues pour renforcer la stabilité du Pacifique. Cela ne rassure guère l'Australie, qui gardera longtemps la victoire canadienne sur le coeur.

Toute possibilité de réparer la cassure entre le Canada et l'Australie disparaît avec l'élection de W.L. Mackenzie King comme dixième premier ministre du Canada, en décembre 1920. Protégé de Laurier, ce Libéral est, comme l'ancien premier ministre, déterminé à éviter les démêlés externes qui risqueraient d'affaiblir les liens entre les francophones et les anglophones du Canada. Malgré son tempérament prudent et sa relative inexpérience, King saisit hardiment toutes les occasions qui se présentent pendant sa première année en fonction pour asseoir le pouvoir du Canada en matière de politique étrangère. Lorsque la Conférence impériale du printemps de 1923 est convoquée, il décide d'en profiter pour rejeter complètement le concept d'une politique étrangère impériale. La perspective de lancer un défi à l'Empire britannique dès sa première mission outre-mer remplit d'effroi cet homme réservé. «  Je suis terrorisé, confie-t-il à son journal, à l'idée de devoir prendre la parole de nombreuses fois, alors que j'ai tant de mal à développer un thème.  »11

King compensait largement ses piètres talents d'orateur par son opiniâtre détermination. À peine Lord Curzon a-t-il présenté la question de la politique étrangère de l'empire, que le premier ministre canadien se lève de son siège pour annoncer l'intention de son gouvernement de «  poursuivre une politique étrangère qui lui soit propre  ».12 Il rencontre immédiatement l'opposition du nouveau premier ministre d'Australie. Grand, beau et sportif, Stanley M. Bruce offre un contraste frappant au physique peu avantageux d'un Mackenzie King mûrissant. Avec vigueur, Bruce rejette la notion que chaque partie de l'empire puisse avoir une politique étrangère propre. «  Si nos travaux se poursuivent dans la même voie, s'exclame-t-il, nous ne progresserons pas le moindrement dans notre consultation sur les affaires étrangères.  »13

C'était là, bien entendu, précisément l'objectif de King. À mesure que la conférence avançait, il s'opposait à tous les efforts visant à en arriver à des positions communes sur diverses questions de politique étrangère et de défense. Dans ces discussions de détail, King et Bruce se heurtent encore une fois. Les efforts répétés de ce dernier pour obtenir le soutien du Canada à une résolution appuyant les plans de la Grande-Bretagne pour la défense du Singapour et du Canal de Suez échouent. À la fin de la conférence, la victoire de King est complète. Dans un dernier accès d'énergie, il modifie la résolution finale de la rencontre sur les relations étrangères, afin de traduire sa conviction que les conférences impériales sone des forums de consultation et non de décision. Cette réussite de King marque la fin de la politique étrangère commune et annonce le Commonwealth de l'ère moderne. Elle a aussi pour effet d'élargir l'abîme entre le Canada et l'Australie. L'attitude de King à l'égard de l'empire était incompréhensible pour de nombreux observateurs australiens. Le jeune R.G. Casey, alors agent de liaison de l'Australie à Londres, considérait le premier ministre canadien avec une fascination ahurie:

Assurément, personne ne peut se vanter d'en avoir fait autant que Mackenzie King pour détruire ce qu'il reste de l'Empire britannique en cette époque où l'autonomie triomphe. Ses efforts pour accroître son capital politique au moyen de son nationalisme étroit font penser à un vandale qui démolirait un château our construire un chalet.14

La question du commerce, qui était de plus en plus liée au débat sur les rapports au sein de l'empire, était tout aussi controversée. Le fait de ne pas avoir conclu de traité commercial n'avait pas nui matériellement aux échanges bilatéraux. En réalité, la guerre avait donné un extraordinaire élan aux exportations canadiennes vers l'Australie de produits forestiers, d'articles en métal manufacturés et de pièces d'automobile. Toutefois, l'accès à ce marché, qui prenait d'autant plus d'importance que la récession d'après-guerre privait le Canada de ses ventes aux États-Unis, était menacé. En 1921, l'Australie impose de nouveaux tarifs sévères sur le papier journal canadien et, en même temps, annonce qu'elle est disposée à conclure des traités commerciaux avec les membres de l'Empire britannique. En octobre 1922, James Robb, ministre du Commerce et de l'Industrie de Mackenzie King, part pour l'Australie, de nouveau en quête d'une entente commerciale bilatérale.

Les Australiens négocient durement. Comme cela a déjà été le cas, ils ne voient guère de raison pour conclure une entente commerciale réciproque. De plus, les fonctionnaires australiens n'aiment pas la réticence de Mackenzie King à rechercher une solution d'envergure impériale à la morosité commerciale de l'après-guerre. Selon eux, toute entente avec le Canada n'aura pour effet que d'aider les filiales américaines à fonctionner dans le dominion aux dépens des sociétés britanniques. Les discussions traînent plus de deux ans, jusqu'au jour où les négociateurs canadiens sont forcés de céder aux exigences australiennes pour conserver le marché des produits forestiers de Colombie-Britannique. Contre d'importantes concessions sur le saumon en boîte, les pièces d'automobile et le papier, le Canada réduit ses droits sur la viande et le beurre australiens, et augmente la marge préférentielle dont profitent les fruits secs d'Australie.

L'entente de 1925 ne tarde pas à soulever la controverse. Les éleveurs canadiens s'y opposent farouchement, craignant une concurrence nouvelle de la viande et du beurre en provenance d'Australie. D'un caractère conciliant, Mackenzie King s'inquiète des conséquences de cet accord qui fait tant de bruit et il donne tort au ministre responsable. Son esprit libéral s'insurge contre la perspective d'une hausse de tarifs canadiens sur les importations en provenance des autres pays, et qui vise à donner à l'Australie une marge préférentielle accrue sur les fruits secs. De surcroît, ces dispositions visaient avant tout les États-Unis, à un moment où les échanges entre les deux pays nord-américains commencent à se rétablir. Le premier ministre appuie tièdement l'entente et celle-ci n'est pas aussitôt approuvée qu'il en estropie avec joie l'une des principales clauses. Ainsi, au début de 1926, un programme australien de promotion des exportations du beurre est-il jugé contraire, pour une question de forme, aux lois antidumping canadiennes. King rejette les multiples appels à la compréhension du premier ministre australien et insiste pour imposer des droits dissuasifs. Plus tard au cours de la décennie, lorsqu'un effondrement du commerce international commence à se faire sentir sur les exportations canadiennes vers les États-Unis, F.L. MacDougall, proche conseiller du premier ministre australien, espère avec jubilation que la dépression «  amènera Mackenzie King à adopter une attitude beaucoup plus obligeante à l'égard de la coopération économique dans l'empire  ».15 En prévision du changement, peut-être, l'Australie nomme en 1929 son premier délégué commercial au Canada, R.A. Haynes.

Un an plus tard, la dépression arrive effectivement, et l'électorat canadien donne son congé à Mackenzie King. Assis dans l'opposition, il voit le nouveau premier ministre conservateur, R.B. Bennett, adhérer aux propositions visant à créer un bloc commercial impérial. L'enthousiasme pour le système des préférences grandit tout au long de la Conférence impériale de 1930 et, avant que les travaux officiels ne prennent fin, le Canada et l'Australie s'entendent pour assouplir leurs échanges. Les négociations se déroulent rapidement et sans encombre. En rentrant de Londres, le ministre australien des marchés et des transports, Parker John Maloney, s'arrête à Ottawa pour mieux étudier les grandes lignes de la nouvelle entente. Bennett et lui sont d'accord pour que celle-ci repose sur deux principes : premièrement, dans les domaines où les deux pays se font concurrence, les producteurs nationaux seront protégés adéquatement; deuxièmement, «  chaque dominion devra s'efforcer de déplacer vers l'autre sa source d'importation pour les marchandises qu'il ne produit pas et qu'il achète actuellement à des pays étrangers  ».16

Aux termes de l'entente commerciale de 1931, le Canada reçoit les avantages du tarif préférentiel britannique sur 425 des 433 postes du tarif australien.17 Il obtient également d'importantes concessions sur le bois et les machines agricoles. En retour, il accorde à l'Australie les avantages de son propre tarif préférentiel britannique et augmente les marges de préférences dont profitent les raisins secs et les raisins de Corinthe australiens. Les effets de l'entente sur le commerce bilatéral sont très importants, mais inégaux. De 1931 à 1935, les exportations canadiennes vers l'Australie triplent presque, et la part du Canada dans le marché australien passe de 2,3 p. 100 à 5,7 p. 100 en 1935.18 Cela amène le Canada à y ouvrir une deuxième délégation commerciale en 1936.

Quant au commerce australien, il est loin de prospérer au même rythme en vertu du nouvel accord. De 1931 à 1935, les exportations australiennes vers le Canada connaissent une progression inférieure à 50 p. 100. De fait, certaines marchandises importantes, dont le beurre, la viande et les fruits en conserve, perdent du terrain au cours de cette période. L'Australie presse Ottawa d'étendre l'accord, mais sans grand succès. Le mécontentement de l'Australie à l'égard de la politique commerciale canadienne s'aggrave subitement lorsque Mackenzie King est réélu, en 1935. La dépression avait renforcé l'opposition de ce dernier à la préférence impériale et il était impatient de libéraliser le commerce avec les États-Unis. L'entente commerciale Canada/États-Unis de 1935, qui réduisait la préférence tarifaire sur les fruits secs d'Australie, n'était pas précisément destinée à plaire au décideurs australiens, dont l'attachement à la préférence impériale demeurait intacte. Au cours du printemps de 1936, le Canada allait subir les conséquences de la mauvaise réputation qu'il avait à Canberra, au moment où l'Australie annonça sa nouvelle «  politique de réorientation des échanges  ». Dans un effort malheureux pour garantir ses marchés en Grande-Bretagne et pour équilibrer son commerce avec les États-Unis, l'Australie entendait réduire considérablement ses importations. Peu désireuse que le Canada devienne une provenance de remplacement des produits américains visés par les restrictions, elle engloba le Canada dans son programme. «  C'est là du nationalisme économique assorti d'une vengeance  », déclara alors, indigné, le sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures de Canada.19

La querelle au sujet de la «  réorientation des échanges  » se calme rapidement lorsque Washington convainc le Cabinet australien d'abandonner sa politique. Ce différend a néanmoins rappelé à quel point différent les regards que le Canada et l'Australie posent sur le monde qui les entourent. Ni les effets catastrophiques de la dépression ni la menace croissante que l'agression allemande et japonaise fait peser sur la paix mondiale à la fin des années 1930 ne suffisent à estomper le désaccord né une décennie auparavant. Au cours des années 1930, la situation internationale se dégradant, le Canada suggère que les deux pays échangent des haut-commissaires afin de favoriser un rapprochement. Cette suggestion est rejetée parce que «  inopportune  ».20 Ce n'était pas le moment, soutient l'Australie, de mettre à l'épreuve de nouvelles formules de représentation qui pourraient encore nuire à la capacité de la Grande-Bretagne de parler avec autorité au nom de l'empire. Les membres du service diplomatique canadien, alors peu nombreux, imbus de la nouvelle morale nationaliste de leur pays, méprisent cette attitude qu'ils jugent «  coloniale  ».21

Les fonctionnaires australiens étaient enclins, eux aussi, à déprécier les efforts que le Canada faisait pour se donner une politique étrangère indépendante. Le premier symbole de la voie distincte que le Canada souhaitait prendre, son jeune ministère des affaires étrangères, est alors qualifié par un observateur australien d'inutile et de superflu : 

[Les Canadiens] se sont donné un grand ministère des Affaires extérieures et toute une série de missions à l'étranger qui n'ont guère d'utilité ou d'effet. Je suis tout à fait convaincu que, malgré leurs missions, ils n'obtiennent pas plus de renseignements (ou si peu) que nous qui sommes tributaires du Foreign Office, et qu'ils n'ont aucune position sur quelque sujet que ce soit, si ce n'est de ne rien faire ou de ne rien dire, par crainte de dire ou de faire ce qu'il ne faut pas.22

Quoique caricaturale, cette description de la politique canadienne n'était pas injustifiée. Mackenzie King, conscient de l'épreuve que traversait l'unité nationale en raison de la dépression et de la menace de guerre, évitait soigneusement tout engagement international. Le sort du Canada, insistait-il, serait décidé par le Parlement seul. L'attitude canadienne était peu rassurante et semblait indiquer que le Canada ne partageait plus l'intérêt de l'Australie pour une coopération avec le Commonwealth. D'ailleurs, les maigres résultats de la Conférence impériale de 1937 allaient confirmer ce soupçon. À la veille de la guerre, Mackenzie King s'opposa fermement aux efforts de l'Australie et de son premier ministre pour obtenir une déclaration finale de solidarité impériale.

D'inconfortables alliés : 1939-1968

Mackenzie King cesse d'être ambivalent à l'égard de la Grande-Bretagne et de son empire lorsque la guerre éclate, en septembre 1939. Le Canada entier à tôt fait d'aller rejoindre l'Australie, aux côtés de la Grande-Bretagne. La guerre marque le début d'une nouvelle ère dans les relations Canada-Australie, qui revêtent une dimension politique de plus en plus importante. Cette transformation s'amorce lentement. Au cours des premiers jours de la guerre, le Canada propose une nouvelle fois que les deux pays échangent des hauts commissaires, ce que l'Australie accepte volontiers, y voyant une forme d'affirmation de l'unité de l'empire. Sir William Glasgow, homme d'affaires et ancien ministre de la Défense, est bientôt dépêché à Ottawa pour y diriger la nouvelle mission. Parallèlement, les hauts commissaires de l'Australie et du Canada à Londres, S.M. Bruce et Vincent Massey respectivement, prennent en charge l'organisation des mesures d'appui au Programme d'entraînement aérien du Commonwealth, qui représentait au début la pièce maîtresse de l'effort de guerre du Canada. Cette manifestation de solidarité entre membres du Commonwealth, qui avait permis à quelque 9 400 aviateurs australiens de s'entraîner au Canada, ne manqua pas d'être appréciée. «  La possibilité d'améliorer nos relations et d'intensifier notre coopération [...] est beaucoup plus forte maintenant qu'elle ne l'était il y a deux ans  », indiqua le premier haut commissaire du Canada en Australie, Charles Burchell, en mai 1941.23

Cependant, l'optimisme de Burchell était prématuré. En effet, en décembre 1941, le Japon entre à son tour en guerre, et toute l'Australie se met à craindre une invasion. La presse australienne critique abondamment l'apparente indifférence du Canada envers la guerre du Pacifique. Mal renseigné par le major général Victor Odlum, successeur inexpérimenté de Burchell, le ministre australien des Affaires étrangères, Herbert Evatt, s'imagine que le Canada est disposé à fournir à l'Australie des hommes et des munitions, et lui présente une demande pressante en ce sens. Le Canada, limité dans ses moyens par l'effort de guerre qu'il fournit en Europe, ne peut accéder à sa requête. Evatt revient à la charge de l'occasion d'une brève visite à Ottawa en avril 1942. Encore une fois, après avoir fourni de premières indications encourageantes, le Canada fut incapable de donner satisfaction à l'Australie.

Evatt en est amèrement déçu. La décision d'Ottawa de verser un milliard de dollars à la Grande-Bretagne pour l'achat de fournitures accentue sa rancoeur grandissante. Quelques jours plus tard, rencontrant le chargé d'affaires canadien, le ministre explose. Son éclat fut rapporté de façon imagée dans un télégramme envoyé à Ottawa :

L'entrevue a été brève mais orageuse. Le Dr Evatt était dans une colère terrible, et il a traité les Canadiens en général et le gouvernement canadien en particulier de tous les noms dans les termes les plus grossiers. Il s'est lancé dans une diatribe contre le Canada. [...] Il a accusé le Canada d'être pendu aux jupes de M. Churchill et s'est plaint de ce qu'il considérait être des promesses creuses faites à l'Australie par le Canada.24

L'offre d'assistance que présenta finalement le Canada à l'Australie dans le cadre de son programme multilatéral d'aide mutuelle, en mai 1943, n'allait guère contribuer à améliorer l'opinion que se faisait l'Australie de son partenaire au sein du Commonwealth. En effet, Ottawa insista pour que l'Australie consente à réduire ses tarifs et ses obstacles au commerce au moment où la guerre prendrait fin avant que lui-même ne commence à y acheminer de l'aide. Les deux pays ne purent en venir à un compromis qu'au début de 1944, après d'innombrables tiraillements.

La guerre avait multiplié les occasions de rapprochements entre représentants des deux gouvernements, et cela contribua en partie à atténuer les tensions entre les deux pays. Il s'ensuivit, comme l'a rappelé un diplomate canadien, «  une collaboration au sein des organisations internationales qui devint si coutumière que dès les années 1950, elle semblait aller de soi  ».25 Canadiens et Australiens eurent tôt fait de découvrir qu'il était dans leur intérêt mutuel de veiller à ce que les grandes puissances tiennent compte des préoccupations des petites et moyennes puissances sur l'échiquier international de l'après-guerre. Cependant, le Canada et l'Australie différaient d'opinion sur les moyens à prendre. Pour le premier ministre de l'Australie, John Curtin, la solution consistait à transformer le Commonwealth en une institution qui pourrait rivaliser d'importance et d'influence avec les grandes puissances. Les représentants du Canada se méfiaient de toute velléité de concertation accrue au sein du Commonwealth, craignant que cela n'entrave la liberté d'action du Canada dans ses relations avec les États-Unis. Mackenzie King critiqua encore plus vivement les idées avancées par Curtin. De telles idées, fulmina-t-il, faisaient partie d'un «  plan délibéré [...] destiné à raviver un impérialisme qui dépouillait les dominions de leur souveraineté nationale  », et constituaient «  une charge contre ses vues personnelles  ».26

Cette divergence fut encore plus grande aux Nations Unies, où Evatt avait toute latitude pour définir la politique australienne. Direct et combatif, le ministre des Affaires étrangères préféra attaquer de front les privilèges dont jouissaient les grandes puissances. À la conférence de 1945 à San Francisco, où fut crée l'ONU, il s'opposa obstinément à toute clause de la Charte de l'ONU susceptible d'affaiblir la nouvelle organisation ou de conférer une influence indue aux grandes puissances. Quelques représentants canadiens admiraient en silence la détermination de Evatt à donner plus de poids à l'ONU, mais la plupart furent consternés de le voir adopter une stratégie d'affrontement. Comme les tensions nées de la guerre froide risquaient d'empêcher les grandes puissances d'en arriver à un niveau de coopération suffisant pour assurer la survie de l'ONU, la discrétion leur semblait être la meilleure forme de courage comme l'a fait remarquer un dirigeant canadien :

Nous sommes d'avis qu'il vaut mieux nous satisfaire de l'Organisation que nous pouvons avoir, et donc qu'il faut éviter tout geste susceptible de défaire la difficile unité à laquelle en sont arrivées les grandes puissances. Nous ne devons plus nous payer le luxe de prononcer d'autres discours perfectionnistes.27

L'écart de vues était si profond que Mackenzie King refusa de rencontrer Evatt pour discuter avec lui des tentatives des grandes puissances en vue d'obtenir un droit de veto au Conseil de sécurité. Il délégua plutôt celui qui semblait devoir lui succéder, l'imposant et très digne ministre de la Justice, Louis Saint-Laurent. La rencontre fut infructueuse. Evatt vit en Saint-Laurent «  un pion qu'on avance pour faire échec à l'Australie  » et un simple «  laquais des Américains  ».28

Les relations bilatérales demeurent tendues dans la période qui suit immédiatement la fin de la guerre. Cette tension est en partie attribuable à l'influence perturbatrice Evatt qui continue d'irriter les diplomates et les hommes politiques canadiens. Le fait qu'il a réussi à faire valoir les prétentions de l'Australie au siège du «  Commonwealth  » au premier Conseil de sécurité de l'ONU, en 1946, est particulièrement vexant. Mais surtout, cette tension témoigne de préoccupations fort différentes sur le plan de la sécurité. L'Australie, hantée par le spectre d'un Japon reconstruit, était pressée de voir adopter un règlement de paix qui lui ferait échapper à la menace nippone. Lors d'une conférence tenue à Canberra en septembre 1947, elle demande à ses partenaires du Commonwealth de faire progresser les négociations en ce sens. Cependant, Ottawa était consterné de voir l'Australie chercher à refaçonner le bloc du Commonwealth. Les velléités de l'Australie allaient vraisemblablement déplaire à Washington, et risquaient de miner la coopération anglo-américaine au moment même où éclatait la guerre froide en Europe. Cette forte divergence d'intérêts régionaux, qui ne fit que s'accentuer en 1948 lorsque le Canada commença à participer aux discussions devant aboutir à l'Organisation du Traité de l'Atlantique du Nord (OTAN), diminuait d'autant les possibilités de coopération bilatérale. De fait, vers la fin des années 1940, les relations entre les deux pays étaient à ce point tendues qu'elles devinrent un sujet de plaisanteries à Ottawa. Ainsi, après avoir rencontré la Princesse Elizabeth qui venait de donner naissances au Prince Charles, Lester Pearson confia à son journal qu'il espérait «  que le fait d'avoir réussi à faire rire le bébé, alors que [J.B.] Chifley [qui avait succédé à Curtin comme premier ministre] n'y avait pas réussi, n'entraînerait pas une nouvelle détérioration des relations [entre les deux pays].  »29

Le triomphe du communisme en Chine et la guerre qui éclate le long de la péninsule coréenne en juin 1950 bouleversent le paysage politique de l'après-guerre. La guerre froide déborde de ses frontières européennes pour devenir un phénomène mondial qui se cristallise de façon singulière en Asie. Encore une fois, Australiens et Canadiens se battent côte à côte, en Corée cette fois, sous les auspices des Nations Unies. Cependant, leurs relations n'en deviennent pas plus sereines. La défaite du gouvernement travailliste de Chifley et l'élection de la coalition conservatrice dirigée par Robert Menzies menacent au contraire d'aggraver les choses. Ottawa craint que l'anticommunisme agressif du nouveau gouvernement et son attitude de plus en plus suspicieuse à l'égard de l'Indonésie n'empêchent l'Ouest de faire des alliés sur le front de la guerre froide parmi les États asiatiques ayant acquis depuis peu leur indépendance.30 De son côté, l'Australie reproche au Canada son attitude circonspecte face aux problèmes pressants de l'Asie. Percy Spender, premier ministre des Affaires étrangères de la coalition, tient le Canada en partie responsable des irritants délais qu'il a subis dans la mise sur pied d'un programme d'Aide à l'Asie du Sud-Est. À l'inverse, les tactiques «  brutales et excentriques  » déployées par Spender pour mettre sur pied ce qui allait devenir le Plan Colombo choquent profondément à Ottawa.31

La situation internationale tendue ne laissait guère de place à ce genre de différends. Les alliés s'entendaient de moins en moins sur la façon de réagir à l'intervention de la Chine dans la guerre de Corée, et l'harmonie anglo-américaine, sur laquelle reposaient les politiques étrangères du Canada et de l'Australie, risquait d'en souffrir. R.G. Casey, nommé ministre des Affaires étrangères de l'Australie au printemps de 1951, entreprit d'emblée de s'attaquer à ce problème. Diplomate d'expérience, Casey, qui avait déjà travaillé à Londres et aussi à Washington, avait une idée très claire du rôle que pouvaient jouer le Canada et l'Australie dans les relations anglo-américaines. Il s'empressa d'exprimer ses vues à Pearson :

Les possibilités de coopération et d'entente entre l'Australie et le Canada sont immenses; ensemble, nos deux pays pourraient devenir une force conciliatrice entre les intérêts des États-Unis et ceux de la Grande-Bretagne, et un facteur de stabilité au sein des Nations Unies et dans le monde entier.32

Le côté «  ancien élève d'Eton  » de Casey faisait sourire Lester B. Pearson, mais celui-ci était charmé et impressionné par l'«  ingénuité digne d'un Boswell  » de l'Australien.33 Les conseillers de Pearson à Ottawa, où s'arrêtait souvent Casey lors de ses visites aux Nations Unies, avaient eux aussi été séduits par ses «  manières affables et agréables  ».34

Le lien étroit qui se forma entre Casey et Pearson jeta les bases d'un partenariat stable dont les effets se firent sentir jusque dans les années 1960. Ministre des Affaires étrangères d'un pays isolé sur le plan géographique qui redoutait sans cesse que ses alliés ne se laissent obnubiler par la menace soviétique en Europe, Casey voyait en Pearson une importante source d'information sur ce qui se passait au sein de l'OTAN. En contrepartie, Casey remettait régulièrement à Pearson des doubles de son journal confidentiel, dans lequel il commentait en toute franchise ses voyages en Asie et les discussions qui avaient cours au sein de l'Organisation du Traité de l'Asie du Sud-Est (OTASE). Les multiples crises qui se succédèrent en Asie fournirent aux deux pays de nombreuses occasions de collaborer. Par exemple, lorsque le Canada accepta de siéger aux trois commissions internationales de contrôle créées en 1954 dans le cadre des mesures visant à endiguer le conflit indochinois, les relations qu'entretenaient les représentants de l'Australie et du Canada devinrent «  très étroites et soutenues  ».35 Casey et Pearson en vinrent également à constituer le noyau d'un petit groupe de puissances qui cherchaient discrètement à aplanir l'un des principaux obstacles à la stabilité en Asie : l'exclusion permanente de la Chine communiste de la communauté internationale.

L'intérêt que chacun portait au pays de l'autre contribua à affermir les relations bilatérales, et au milieu des années 1950, les échanges s'étaient considérablement intensifiés. Par exemple, en 1954, les ministères de l'Immigration des deux pays, aux prises avec des problèmes semblables liés à l'établissement des vagues d'immigrants venus d'Europe après la guerre, instituèrent le premier d'une série de programmes d'échanges intergouvernementaux. À la même époque, stimulées par l'essor économique de l'après-guerre, les autorités entreprirent d'éliminer les barrières fiscales qui décourageaient les investisseurs de chaque pays de chercher de nouvelles occasions d'affaires dans l'autre pays. C'est ainsi qu'à la fin de la décennie, les investissements directs du Canada en Australie avaient plus que doublé.36

Cependant, tous ne semblaient pas être conscients de ces percées prometteuses. Ainsi, dans un sondage réalisé en 1956, seulement 22 p. 100 des Canadiens réussirent à nommer la capitale de l'Australie. Les Australiens n'étaient que légèrement mieux renseignés : 26 p. 100 d'entre eux savaient qu'Ottawa était la capitale du Canada.37 Forts des subventions qu'ils recevaient du tout jeune Conseil des arts, les universitaires canadiens et australiens furent toutefois de plus en plus attirés vers l'étude de l'autre pays. L'évolution de la relation canado-australienne n'échappait pas non plus aux milieux de l'industrie. En 1955, James Duncan, président de Massey-Harris-Ferguson, fabricant canadien de machinerie agricole, constitue une groupe de dirigeants d'entreprises canadiens et australiens triés sur le volet dans le but de promouvoir la coopération économique et culturelle. L'accélération des relations bilatérales attire l'attention des collègues de Pearson au Cabinet. En 1955, l'omniprésent «  ministre de tout  », C.D. Howe, se rend en Australie en sa qualité de vice-premier ministre. Cette visite, qui allait mener à la conclusion d'un accord de coopération nucléaire en 1959, est l'amorce d'un mouvement lent mais constant de visiteurs canadiens en Australie, marqué en 1958 par la visite de John Diefenbaker. C'était la première fois qu'un premier ministre du Canada se rendait en Australie.

Bon nombre des Canadiens qui visitaient l'Australie étaient frappés par les débouchés qu'offrait ce pays aux produits canadiens. Pendant les années 1950, les exportations canadiennes avaient le plus souvent stagné, sous l'effet des restrictions qu'imposait l'Australie aux importations pour protéger sa devise fragile sur les marchés de change. Cette période de latence permit à l'économie australienne, en plein essor, de redresser son perpétuel déficit commercial avec le Canada, et d'y doubler ses exportations.38 À la fin des années 1950, l'Australie commença à assouplir progressivement ses règlements en matière d'importation, ce qui permettait d'espérer qu'à la faveur du chaleureux partenariat politique établi entre les deux pays, les Canadiens pourraient bénéficier d'un accès privilégié aux marchés de cette économie florissante. Après deux ans de discussions rendues plus ardues par la volonté du Canada de protéger ses industries laitière et agricole, un nouvel accord commercial reprenant la plupart des dispositions de fond de l'accord de 1931 est entré en vigueur en juin 1960. L'Australie ayant par ailleurs décidé de lever ses dernières restrictions aux importations, l'entente a eu des effets retentissants. Ainsi, en trois ans, les exportations canadiennes vers l'Australie ont presque doublé, passant de 54,2 millions de dollars en 1959 à 105 millions de dollars en 1962. En 1964, elles atteignaient près de 146 millions de dollars.39

Pendant les années 1960, alors même que les deux pays resserraient progressivement leurs liens commerciaux, leurs objectifs politiques recommencèrent à diverger, du fait que le Commonwealth de l'après-guerre ne revêtait plus la même importance dans leur politique étrangère respective. Le premier ministre de l'Australie semblait particulièrement déçu du Commonwealth moderne. L'arrivée en nombre de pays d'Asie et d'Afrique avait marqué la disparition du petit cercle d'intimes de l'entre-deux-guerres. Aux yeux de Menzies, le Commonwealth s'était «  dissous dans la modernité  » et avait cessé «  d'exprimer l'unité  » pour servir surtout à «  exposer les divergences  ».40

À l'inverse, le Canada trouvait que ce nouveau Commonwealth turbulent et multiracial faisait parfaitement écho à sa politique étrangère. De fait, le nouveau Commonwealth offrait à ce pays bien établi une tribune où il pouvait exercer son influence, et lui ouvrait de nouvelles fenêtres sur la scène international. Jamais Ottawa n'aurait envisagé de perdre une partie de son influence au sein de ce nouveau Commonwealth pour atténuer l'isolement grandissant de l'Australie. Par exemple, en 1961, le Canada se montra prêt à contribuer à l'exclusion de l'Afrique du Sud du Commonwealth, même s'il savait pertinemment que cela entacherait ses relations avec l'Australie. Ottawa refusa également de donner suite aux tentatives de rapprochement bilatéral faites par Menzies, au printemps de 1963, pour éviter que d'autres membres du Commonwealth, notamment l'Inde et le Pakistan, ne se sentent exclus.

Une deuxième source de malaise surgit dans les années 1960 : la guerre au Vietnam. Depuis la Deuxième Guerre mondiale, l'Australie en était venue à dépendre pour sa sécurité des États-Unis, principale puissance occidentale dans le Pacifique. Cette nouvelle relation s'était amorcée dans le cadre de l'Accord sur la sécurité dans le Pacifique conclu en 1951, pour se préciser ensuite sous l'égide de l'OTASE, dont les États-Unis et l'Australie faisaient partie. Au fil des années 1950, l'Australie se prit à vouloir de plus en plus, comme les États-Unis, empêcher l'expansion du communisme en Asie et, comme les États-Unis, elle s'enlisa lentement dans le bourbier de l'Asie du Sud-Est. En 1967, la poignée de conseillers qu'elle avait dépêchés au Vietnam du Sud cinq ans auparavant en était presque venue à constituer une véritable division de combat.

La dépendance grandissante de l'Australie à l'égard de la politique menée par les États-Unis en Asie bouleversa profondément ses relations avec le Canada. Sous le poids de son alliance avec les États-Unis, Canberra perdit peut à peu sa capacité et sa volonté d'agir en tant que moyenne puissance, et les relations avec l'Australie perdirent leur importance aux yeux des dirigeants canadiens. Par ailleurs, l'Asie suscitait de plus en plus de frictions entre les deux pays. Le Canada n'avait jamais été convaincu que la politique de l'endiguement pratiquée en Europe pouvait s'appliquer à l'Asie. Au milieu des années 1960, son scepticisme s'était mué en opposition, devant l'échec de cette stratégie et l'intensification soudaine du conflit au Vietnam. Le secrétaire d'État du Canada aux Affaires extérieures, Paul Martin, se laissa bientôt entraîner dans la recherche d'une solution qui mettrait fin à la guerre au Vietnam. Ses démarches, y compris une vaine tentative visant à permettre à Pékin d'exercer une certaine influence sur les discussions à l'ONU, furent très mal reçues à Canberra. Les Australiens ne comprenaient pas pourquoi leur ancien allié ne se battait plus à leurs côtés au nom de la liberté. Malheureusement, écrivit le haut commissaire du Canada en Australie en 1968, la guerre du Vietnam avait fini par «  ériger une barrière émotive entre les deux pays  ».41

Partenaires dans la région du Pacifique : 1968-1995

Avec l'élection de Pierre Trudeau à la tête du pays, au printemps de 1968, il était permis de croire que les obstacles à des relations bilatérales harmonieuses entre l'Australie et le Canada pourraient être rapidement aplanis. Le nouveau premier ministre critiquait depuis fort longtemps la politique étrangère canadienne qui semblait accorder une attention exagérée aux relations avec les États-Unis et les pays de l'Europe de l'Ouest. Il vaudrait mieux que le Canada s'en tienne à une politique étrangère «  pragmatique et réaliste  » qui sorte la diplomatie nationale de ses limites traditionelles. Même si Trudeau a bien fait comprendre qu'il avait l'intention de reconnaître la République populaire de Chine, il a insisté sur le fait que cette reconnaissance s'inscrivait dans le cadre d'une révision beaucoup plus large de l'attitude du Canada envers les pays de la région du Pacifique:

Nous devons envisager notre relation avec la Chine dans la perspective d'un intérêt renouvelé envers les questions relatives à la région du Pacifique en général. Le fait que par le passé nos préoccupations se soient portées sur l'Europe et la région de l'Atlantique, ont eu pour effet de mettre en veilleuse une réalité canadienne, à savoir que le Canada est aussi un pays côtier du Pacifique.42

Le secrétaire d'État aux Affaires extérieures de l'époque, Mitchell Sharp, a ajouté que l'Australie «  aura[it] un rôle prépondérant dans ce dossier  ».43 Le minsitre des Affaires étrangères de l'Australie, Paul Hasluck, était d'avis que l'intérêt manifesté par Trudeau envers l'Asie était somme toute encourageant; lui-même et ses hauts fonctionnaires nourrissaient un certain espoir que le nouveau gouvernement du Canada, contrairement à l'ancien, pourrait faire sien le point de vue de l'Australie sur les crises qui sévissaient en Asie, avant de procéder à la reconnaissance de la Chine.

Malgré les objections soulevées par plusieurs alliés du Canada, y compris l'Australie, Trudeau est passé à l'action et a mis en oeuvre les plans menant à la reconnaissance de la Chine. En outre, la guerre du Vietnam continuait d'opposer Ottawa à Canberra. Les efforts du Canada pour resserrer ses liens avec l'Australie, déployés dans le cadre de son plan de redéfinition du pays comme nation côtière du Pacifique, ont été vains à cause des divergences d'opinions sur ces sujets entre les deux pays. La proposition de Jean-Luc Pépin, alors ministre de l'Industrie et du Commerce, faite à l'Australie en vue d'élaborer un programme de visites ministérielles périodiques destinées à raviver les relations entre les deux pays, a été accueillie avec tiédeur. C'est en termes directs que le ministre australien des Affaires étrangères a écarté l'offre de Pépin : «  [le Canada] ne peut pas s'attendre à faire beaucoup de progrès dans [ses] relations avec les pays côtiers du Pacifique [s'il] persiste à vouloir tendre la main à la Chine communiste  ».44

Trudeau lui-même n'a pas remporté plus de succès lors de sa visite en Australie, au mois de juin 1970, visite qui faisait partie d'une démarche visant à souligner l'importance sans cesse croissante de la région du Pacifique au Canada. La crise qui sévissait en Asie du Sud-Est n'était pas sans alourdir l'atmosphère dans laquelle se déroulait les discussions. Même si Trudeau a réussi alors à obtenir de son homologue australien l'engagement «  de mener des consultations à un niveau élevé  », il était évident que les hauts fonctionnaires et les politiciens australiens étaient peu enthousiastes à l'égard du Canada et de son nouveau premier ministre. Lorsque vint le moment de faire l'analyse rétrospective de la visite canadienne avec Arthur Menzies, depuis longtemps le fidèle haut-commissaire canadien à Canberra, les politiciens australiens se sont plaint ouvertement que Trudeau n'avait fait aucun effort pour comprendre le point de vue de l'Australie sur l'Indochine, ce à quoi Menzies a répondu de façon troublante : «  Je crois que les deux pays demeureront éloignés l'un de l'autre, jusqu'à ce que les circonstances permettent au Canada de prendre une initiative efficace qui puisse contribuer à mettre fin aux hostilités en Indochine.  »45 Vraiment, lorsque Trudeau a déclaré que selon lui on pourrait bien faire abstraction de l'océan Indien, les hauts fonctionnaires australiens ont déclaré sans ambages qu'ils «  souhaitaient maintenant que [Trudeau] ne se soit jamais intéressé à eux  ».46

Mais soudain, en décembre 1972, de nombreuses divergences entre les deux pays s'estompent lorsque Gough Whitlam est élu premier ministre de l'Australie, portant ainsi le gouvernement travailliste au pouvoir pour la première fois depuis les années 1940. Whitlam était décidé à ouvrir une autre avenue pour l'Australie, lui qui avait peu foi en la politique étrangère australienne, encore loyale à l'Angleterre et confiante en l'internationalisme américain qui semblait très mal géré. Pour ce faire, il s'inspira en partie du Canada qu'il avait visité à plusieurs reprises au cours des années 1960, à titre de chef de l'opposition. Il admirait tout particulièrement la détermination de Trudeau à mettre une distance entre le Canada et les États-Unis, ainsi que le nationalisme sans équivoque du premier ministre canadien, qui le guidait dans ses efforts en vue de moderniser la constitution canadienne. Les deux politiciens ont rapidement établi une relation harmonieuse.

À l'incitation de Whitlam, une vague de fonctionnaires australiens à déferlé sur Ottawa dans le but de connaître les initiatives canadiennes en matière de politique, soit la reconnaissances de la Chine, le nouveau système des comités du Cabinet et la politique sur les prérogatives royales et les honneurs. Les hauts fonctionnaires canadiens étaient enchantés de constater que l'Australie manifestait un tel intérêt pour le Canada, intérêt que l'on pouvait qualifier d'«  exceptionnel  ».47 Ils étaient tout aussi intrigués par le projet de Whitlam d'élaborer une politique étrangère plus indépendante, qui vraisemblablement donnerait plus d'importance au rôle que jouait l'Australie dans la région du Pacifique et qui en ferait un partenaire du Canada beaucoup plus énergique. Il était évident que la relation entre les deux pays «  ouvrirait d'autres avenues  ».48

Malgré la défaite du Parti travailliste aux élections générales de 1975, il n'était pas nécessaire d'atténuer cette évaluation. Il semblait que le nouveau premier ministre de l'Australie, le Conservateur Malcolm Fraser, était plus intransigeant sur les questions de la guerre froide que son prédécesseur, mais tout comme Whitlam, il était décidé à élaborer pour son pays une politique étrangère indépendante. Le gouvernement Fraser a établi avec énergie des liens régionaux et bilatéraux solides dans tout le Pacifique, notamment avec le Japon, les pays de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANASE), la Corée du Sud et la Chine communiste. En outre, le nouveau premier ministre a ravivé l'intérêt de l'Australie envers le Commonwealth en espérant que son pays puisse réaliser son désir d'exercer un plus grand leadership.

De temps à autre, les hauts fonctionnaires canadiens exprimaient quelques craintes au sujet de l'expansion de l'Australie, sur les plans économique et politique, dans la région du Pacifique et au sein du Commonwealth. Par exemple, Paul Martin, alors haut-commissaire du Canada en Grande-Bretagne, exprimait son inquiétude et 1979 en disant que «  l'Australie pourrait nous damer le pion  » en menant les discussions des pays du Commonwealth au sujet de l'Afrique du Sud.49 Par contre, la plupart des observateurs canadiens étaient emballés à l'idée que l'Australie reprenait du poil de la bête et que cette «  moyenne puissance en qui ils se reconnaissent était désireuse d'agir de façon décisive et constructive  ».50 Le fait que l'Australie avait redoré son blason dans la région du Pacifique portait davantage le Canada à considérer ce pays comme un partenaire de plus en plus important dans les efforts qu'il déployait pour accroître son expansion commerciale au Japon et pour assurer la stabilité régionale en accordant son appui à des organisations comme l'ANASE. À la fin des années 1970 et au début des années 1980, le Canada et l'Australie étaient tout à fait d'accord non seulement sur les questions du Pacifique, comme la guerre civile au Cambodge, mais également sur les crises qui sévissaient en Afrique du Sud, en Afghanistan et en Pologne.

Ce partenariat multilatéral très fructueux comportait un volet bilatéral sous forme de contacts officiels et officieux entre les deux pays, qui se sont multipliés à la fin des années 1970. L'intérêt mutuel croissant pour la vie culturelle et intellectuelle a donné lieu à la création du Canada-Australia Literary Award en 1976. À la même époque, les études comparatives effectuées dans les deux pays ont été mieux définies lorsque le Colloque Canada-Australie, la bourse canadienne de séjour à l'Université Macquarie et l'Australian Association for Canadian Studies ont été créés en 1981. De même, les contacts officiels se sont multipliés, par exemple au cours des deux premiers mois de 1977 seulement, les deux gouvernements ont signé des accords portant sur l'échange de renseignements en matière de recherche énergétique, sur les Autochtones, la prévention du crime et la justice. En 1980, il existait des programmes officiels d'échange entre les ministères des deux pays responsables des statistiques, des Autochtones, du travail, de la justice et de la défense. Une ombre au tableau persistait cependant : l'Australie se plaignait comme à l'habitude que trop peu de politiciens canadiens s'y rendaient en visite. On a su remédier rapidement à ce problème. Au cours de la période de 18 mois qui suivit, entre 1979 et 1981, les premiers ministres de l'Ontario, de la Colombie-Britannique, du Manitoba et de la Saskatchewan se sont rendus chacun à leur tour en Australie. Neuf autres ministres des gouvernements fédéral et provinciaux emboîtèrent le pas. Compte tenu des relations de plus en plus soutenues entre les deux pays, Ottawa s'est vu dans l'obligation, en juin 1981, d'ouvrir un nouveau consulat à Perth, qui s'ajoutait aux missions à Canberra, Melbourne et Sydney.

Cet engouement soudain a pris les deux pays par surprise. Les politiciens et les hauts fonctionnaires d'un pays comme de l'autre ne semblaient pas saisir toute la portée des contacts bilatéraux et les possibilités de collaboration future. Par conséquent, ni l'Australie, ni le Canada ne semblait en mesure d'évaluer l'importance de questions individuelles en regard de la valeur des rapports pris dans leur ensemble. Lorsque la longue période du boom économique d'après-guerre prit fin pour laisser place à de nombreux défis d'ordre économique à la fin des années 1970, les deux gouvernements ont eu tendance à supprimer des avantages économiques là où ils le pouvaient. Lorsqu'Ottawa a interdit l'importation de la viande en provenance de l'Australie afin de protéger les fermiers canadiens, Canberra a riposté en supprimant les droits d'atterrissage des transporteurs canadiens en Australie. Un certain nombre de hauts fonctionnaires craignaient que le réseau qui unifiait les deux pays ne soit anéanti, élément par élément, sans que personne ne s'en aperçoive :

À ce rythme-là, d'ici dix ans il ne restera de cette relation que l'expression de sentiments ampoulés et quelques échanges de vues sporadiques aux [réunions des chefs de gouvernement du Commonwealth] et aux Nations Unies. À l'instar du chat d'Alice au pays des merveilles, seul le sourire subsistera.51

Il était clair que la solution consistait à créer un mécanisme grâce auquel les questions propres à chaque pays, qui bien entendu ont leur propre importance, s'inscriraient dans le contexte d'une relation plus large. Les hauts fonctionnaires australiens étaient d'accord avec cette idée. Lorsque, en 1980, leur ministre des Affaires étrangères, Andrew Peacock, a exprimé le vif désir de son pays de mettre de l'avant de nouvelles initiatives bilatérales, le Canada a saisi l'occasion pour réclamer la mise sur pied d'un mécanisme officiel qui contribuerait à fixer un cadre. L'idée n'emballait guère l'Australie, car elle avait souvenance d'une époque antérieure où la vie était plus facile, et elle se demandait si l'institutionnalisation des relations diplomatiques ne comportait pas plus d'inconvénients que d'avantages. Par la suite, l'Australie a admis que les relations entre les deux pays étaient devenues trop importantes pour que leur gestion ne soit faite que par l'entremise de consultations ad hoc. En septembre 1982, les deux pays se sont mis d'accord pur créer un comité de hauts fonctionnaires qui se réuniraient chaque année pour étudier les rapports entre les deux nations.

Les hauts fonctionnaires des deux pays ont tenu, en juin 1983, une première réunion à Canberra qui, d'après un rapport canadien, a remporté un succès immédiat :

Les entretiens canado-australiens [se sont] déroulés [...] dans une atmosphère franche et détendue; on peut dire qu'ils ont été utiles et couronnés de succès. [...] De part et d'autre, on considère que les pourparlers ont servi à restaurer ou à renouveler la collaboration de travail très étroite entre le Canada et l'Australie qui s'était quelque peu émoussée avec les années.52

Une telle évaluation était peut-être quelque peu exagérée. Certes, au cours de la décennie qui a suivi, le comité de hauts fonctionnaires a été incapable de réprimer la tendance, tant à Ottawa qu'à Canberra, de faire abstraction de la relation entre les deux pays au profit d'objectifs plus restreints. De même, le comité n'a pas toujours été capable de concilier les véritables divergences, issues des années 1980, sur des questions relatives à la sécurité de la région du Pacifique ou du commerce multilatéral. En revanche, le comité a réussi à établir un cadre et un contexte de partenariat dont la création même reflétait la décision intentionnelle du Canada et de l'Australie de poursuivre, à titre de nations indépendantes et ayant atteint un plein développement, une relation engendrée dans les années 1890 par l'empire victorien de la Grande-Bretagne.


Notes de fond

1. P. Slyfield, «  Trade and Communications with Australia and New Zealand, 1892-1911,  » Groupe d'archives (RG) 20, vol. 1417, dossier 424, Archives Nationales du Canada (ANC).
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2. O. Mary Hill, Canada's Salesman to the World: The Department of Trade and Commerce, 1892-1939 (Montréal: McGill-Queen's University Press, 1977), p. 44-45, 72-73.
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3. P. Slyfield, «  Trade and Communications with Australian and New Zealand, 1892-1911,  » RG 20, vol. 1417, dossier 424, ANC.
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4. Ibid.
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5. «  Concise History of the Negotiations in Regard to Reciprocal Trade since 1900 with the Australian Commonwealth,  » Laurier Papers, vol. 654, ANC. Voir également O. Mary Hill, Canada's Salesman to the World, p. 79.
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6. K.A. MacKirdy, «  Canadian and Australia Self-interest, the American Fact, and the Development of the Commonwealth Idea,  » dans H.L. Dyck et H.P. Krosby, (eds.), Empire and Nations: Essays in honour of Frederic H. Soward (Toronto: University of Toronto Press, 1969), p. 123.
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7. John Edward Kendle, The Colonial and Imperial Conferences, 1887-1911 (London: Royal Commonwealth Society, 1967), p. 91.
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8. Philip Wigley, Canada and the Transition to Commonwealth: British-Canadian Relations 1917-1926 (New York and Melbourne: Cambridge University Press, 1977), p. 42.
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9. C.P. Stacey, Canada and the Age of Conflict: A History of Canadian Policies, Volume One: 1867-1921, (Toronto: MacMillan of Canada, 1977), p. 341-42.
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10. Ibid, p. 342-43.
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11. Philip Wigley, Canada and the Transition to Commonwealth, p. 185.
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12. Ibid, p. 193.
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13. Ibid, p. 193.
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14. W.J. Hudson et Jane North (eds.) My Dear P.M.: R.G. Casey's Letters to S.M. Bruce, 1924-1929 (Canberra: Australian Government Publishing Service, 1980), p. 336.
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15. W.J. Hudson and Wendy Way, (eds.) Letters from a 'Secret Service Agent': F.L. McDougall to S.M. Bruce, 1924-29 (Canberra: Australian Government Publishing Service, 1986), p. 827.
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16. [J.S. MacDonald], «  Tariff Negotiations Between Canada and Australia,  » [Novembre 1937], RG 25, vol. 1578, dossier 158-1931, ANC.
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17. Canadian and Australian negotiators were unable to improve on this 1931 trade agreement during their bilateral discussions at the 1932 Imperial Economic Conference in Ottawa. As a result, among the participants at that conference, only Canada and Australia did not sign a new trade pact.
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18. Ibid.
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19. Sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures, «  Memorandum for the Prime Minister,  » 28 May 1937, repris dans John A. Munro, (ed.) Documents relatifs aux relations extérieures du Canada (DREC) volume 6 (Ottawa: Information Canada, 1972), p. 331.
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20. Premier ministre du Canada au premier ministre de l'Australie, 11 janvier 1935; Premier ministre de l'Australie au premier ministre du Canada, 13 février 1935, RG 25, vol. 1734, dossier 1935-117, ANC.
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21. Voir pour l'exemple, Sir Herbert Marler à O.D. Skelton, 4 février 1937; Skelton à Marler, 6 février 1937, RG 25, vol. 1834, dossier 1937-319, ANC.
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22. M. F.K. Officer, Conseiller de l'Australie auprès de l'ambassade du Royaume-Uni à M. R.G. Casey, Trésorier, 25 janvier 1939, repris dans R.G. Neale (ed.) Documents on Australian Foreign Policy, 1937-1949 (DAFP) (Canberra: Australian Government Publishing Service, 1976), p. 26.
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23. J.F. Hilliker, «  Distant Ally: Canadian Relations With Australia During the Second World War,  » Journal of Imperial and Commonwealth History 13, no. 1 (octobre 1984), p. 51-52.
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24. E.B. Rogers à Norman Robertson, 20 octobre 1942, RG 25, vol. 3116, dossier 4533-30, ANC.
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25. John W. Holmes, The Shaping of Peace: Canada and the Search for World Order 1943-1957, Vol. 1 (Toronto: University of Toronto Press, 1979), p. 44.
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26. Nicholas Mansergh, The Commonwealth Experience: From British to Multiracial Commonwealth (Édition revue) (Toronto: University of Toronto Press, 1982), p. 102.
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27. James Eayrs, In Defence of Canada: Peacemaking and Deterrence (Toronto: University of Toronto Press, 1972), p. 158.
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28. Paul Hasluck, Diplomatic Witness: Australian Foreign Affairs, 1941-47, (Melbourne: Melbourne University Press, 1980), p. 195.
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29. L.B. Pearson, Mike: The Memoirs of the Rt. Hon. Lester B. Pearson, Volume 2: 1948-1957 (Toronto: University of Toronto Press, 1973), p. 103.
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30. «  Australian Policy on Current Domestic and International Issues,  » 31 octobre 1950, RG 25, vol. 3116, dossier 4533-40, ANC.
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31. Douglas LePan, Bright Glass of Memory: A Set of Four Memoirs (Toronto: McGraw-Hill Ryerson, 1979), p. 198. Point de vue australien dans Sir Percy Spender, Exercises in Diplomacy: The ANZUS Treaty and the Colombo Plan (Sydney: Sydney University Press, 1969).
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32. R.G. Casey à L.P. Pearson, 12 juin 1951, Documents de Pearson, Groupe des manuscrits (MG) 26, N1, vol. 2, ANC.
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33. L.B. Pearson, «  Memorandum for the Acting Secretary of State for External Affairs,  » 7 novembre 1951, RG 25, no d'accession 86-89/160, boîte 38, dossier 4533-40; L.B. Pearson à Arthur Irwin, 25 août 1956, Documents de Pearson, MG 26, N1, vol. 2, ANC.
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34. Secrétaire d'État aux Affaires extérieures au haut-commissaire du Canada à Canberra, Despatch No. K-574, 18 décembre 1951, RG 25, no d'accession 86-87/160, boîte 38, dossier 4533-40, ANC. Opinion de Casey au sujet des fonctionnaires canadiens, voir T.B. Millar, (ed.), Australian Foreign Minister: The Diaries of R.G. Casey, 1951-1960 (London: Collins, 1972), passim.
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35. «  Memorandum: Australia and Canada,  » [October 1957], RG 25, no d'accession 86-87/160, boîte 38, dossier 4533-40, ANC; Arthur Blanchette, «  Indochina: From Desk Officer to Acting Commissioner,  » manuscrit non publié, p. 14.
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36. The Times of London, 30 novembre 1959.
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37. The Montreal Star, 7 avril 1956.
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38. The Times of London, 30 novembre 1959.
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39. «  Memorandum: Australia and Canada,  » 1er juin 1964 et marginalia, Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) dossier 20-1-2-Australie.
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40. Sir Robert Menzies, Afternoon Light: Some Memories of Men and Events (London: Cassells, 1967), p. 189.
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41. Arthur Menzies, «  Notes for a talk by the high Commissioner, A.R. Menzies at the Annual Staff Meeting, 5 décembre 1968,  » MAECI, dossier 20-1-2-Australie.
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42. Pierre Elliott Trudeau, «  Canada and the World,  » 29 mai 1968, Déclarations et discours, no 68/17.
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43. Mitchell Sharp à Arthur Menzies, 14 juin 1968, MAECI dossier 20-1-2-Australie.
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44. Haut-commissaire du Canada à Canberra au secrétaire d'État aux Affaires extérieures, télégramme no 1186, 25 août 1969, MAECI, dossier 20-1-2-Australie.
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45. Haut-commissaire du Canada à Canberra au sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures, 26 juin 1970, lettre no 852, MAECI, dossier 20-1-2-Australie.
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46. Haut-commissaire du Canada à Canberra au secrétaire d'État aux Affaires extérieures, télégramme no 73, 19 janvier 1971, MAECI, dossier 20-1-2-Australie. retour

47. «  Informal Visit of Prime Minister Whitlam of Australia to Canada, 4-5 October 1974: Background Notes,  » [Octobre 1974], MAECI, dossier 20-1-2-Australie.
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48. A. Park, «  Briefing Notes for Ivan Head: Australia,  » 5 février 1973, MAECI, dossier 20-1-2-Australie.
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49. Paul Martin, The London Diaries, 1975-1979 (Ottawa: University of Ottawa Press, 1988), p. 536.
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50. Sous-secrétaire d'État au Affaires extérieures au haut-commissaire du Canada à Canberra, 8 avril 1980, lettre no GPL 363, MAECI, dossier 20-1-2-Australie.
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51. W.T. Delworth, Directeur général, Secteur de l'Asie et du Pacifique à J.H. Taylor, Sous-ministre adjoint, note de service no GPP-455, 4 octobre 1979, MAECI, dossier 20-1-2-Australie.
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52. Haut-commissaire du Canada à Canberra au secrétaire d'État aux Affaires extérieures, télégramme nO YAGR 0988, 23 juin 1983, MAECI, dossier 20-1-2-Australie.
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